הצעת חוק קרן לאומית למשאבי טבע ולפיתוח המשק והחברה, התש"ע-2010

13 ביולי, 2010

 

הכנסת השמונה-עשרה
 
הצעת חוק של  חברי הכנסת                
שלי יחימוביץ'
כרמל שאמה
משה גפני
ניצן הורוביץ
יצחק וקנין
יעקב אדרי
אריה אלדד
דב חנין
אורי אורבך
זבולון אורלב              
 
פ/2643/18                  
 
הצעת חוק קרן לאומית למשאבי טבע ולפיתוח המשק והחברה, התש"ע-2010

מטרת החוק
1.
מטרתו של חוק זה היא להסדיר את הקמתה של קרן לאומית לניהול הכנסות המדינה ממשאבי טבע מתכלים.
הגדרות
2.
בחוק זה-
"הוועדה" – וועדת הקרן שהוקמה לפי סעיף 5;
"הקרן" – קרן לניהול הכנסות המדינה ממשאבי טבע מתכלים;
"משאבי טבע מתכלים" – נפט כהגדרתו בחוק הנפט, התשי"ב–1952, ומחצבים כהגדרתם בפקודת המכרות
"השר" - שר האוצר;
הקמת הקרן ומטרותיה
3. (
א) מוקמת בזה קרן השקעות לאומית להכנסות ממשאבי טבע מתכלים 
(
ב) הקרן תנהל באופן מושכל את הכנסות המדינה ממשאבי טבע מתכלים לטובת הבטחת עתידם הכלכלי ורווחתם של תושבי ישראל לדורות הבאים בהתאם להוראות חוק זה.
 
ניהול הקרן והשקעותיה
4. הקרן והשקעותיה ינוהלו על ידי נגיד בנק ישראל או מי מטעמו.
 
ועדת הקרן
5. (א)   הקרן תפוקח על ידי ועדה בת שמונה חברים, ואלה חבריה -
(1)
שר האוצר, אשר יעמוד בראש הקרן;
(2)
נגיד בנק ישראל;
(3)
מנכ"ל משרד ראש הממשלה;
(4)
מנכ"ל משרד האוצר;
(5)
מנכ"ל המשרד לתשתיות לאומיות;
(6)
נציג ארגון העובדים היציג;
(7)
נציג ארגון המעסיקים היציג;
(8)
נציג של הגופים הציבוריים שעניינם בשמירת איכות הסביבה, מתוך רשימת מועמדים שיגישו לשר להגנת הסביבה גופים אלה; לעניין זה, "הגופים הציבוריים שעניינם בשמירת איכות הסביבה" - הגופים המפורטים בתוספת לחוק ייצוג גופים ציבוריים שעניינם בשמירת איכות הסביבה (תיקוני חקיקה), התשס"ג-2002."
(ב)       בסעיף זה –
"ארגון העובדים היציג" - הארגון שעמו נמנה המספר הגדול ביותר של עובדים מאורגנים במשק;
"ארגון המעבידים היציג" –  ארגון מעבידים שלדעת השר הוא ארגון מעבידים יציג שנוגע בדבר;
"גופים ציבוריים שעניינם בשמירת איכות הסביבה" – הגופים המפורטים בתוספת לחוק ייצוג גופים ציבוריים שעניינם בשמירת איכות הסביבה (תיקוני חקיקה), התשס"ג–2002
 
תפקידי הוועדה וסמכויותיה
6.(א)   תפקידי הוועדה הם:
(1)       פיקוח על תפקודה של הנהלת הקרן;
(2)       פיקוח על השקעות הקרן בהתאם למטרותיה לפי חוק זה;
(3)       פיקוח על גביית מלוא הכנסות המדינה ממשאבי טבע מתכלים.
    (ב)   השר רשאי לקבוע בתקנות את סמכויות הוועדה לצורך הגשמת תפקידיה.
 
סדרי עבודת הוועדה
7. (א)   יושב ראש הוועדה ינהל את ישיבותיה ויקבע את סדרי עבודתה, ככל שלא נקבעו לפי חוק זה.
    (ב)   השר רשאי לקבוע הוראות לעניין סדרי עבודתה של הוועדה.
כספי הקרן
8.(א)   כספי הקרן יבואו מהכנסות המדינה ממשאבי טבע מתכלים (בחוק זה – הכנסות המדינה ממשאבי טבע מתכלים), ואלו הם:
(1)       תמלוגים כאמור בסעיף 32 לחוק הנפט, התשי"ב–1952 ובחלק ג' לתוספת השלישית לפקודת המכרות;
(2)       מס רווחי-על מהפקת משאבי טבע, כהגדרתו בסעיף 126(ז) לפקודת מס הכנסה
     (ב)  משרד האוצר יעביר לקרן את הכנסות המדינה ממשאבי טבע מתכלים מדי חודש, עד ה- 10 בכל חודש. 
העברת כספים לתקציב המדינה
9. הנהלת הקרן רשאית, באישור הוועדה, להעביר כספים מהקרן לתקציב המדינה, בכל שנת כספים,  ובלבד שהסכום המועבר לא יעלה על הסכום שהקרן צפויה להרוויח באותה שנת כספים, לפי הערכת הקרן באישור הוועדה.
דיווח לציבור
10
(א)   הקרן תגיש לנשיא המדינה, בסיום כל שנה, דין וחשבון על פעילותה בשנה החולפת, וכן את מלוא הנתונים והמידע הנוגעים למדיניות ההשקעות של הקרן ולתוצאותיה הכספיות.
    (ב)   הקרן תפרסם לציבור את הדיווח השנתי המלא כאמור בסעיף קטן (א) באמצעות אתר אינטרנט שיוקם למטרה זו.
ביצוע ותקנות
11. השר ממונה על ביצוע הוראות חוק זה.
תיקון חוק הנפט
(1)       בסעיף 29 –
            (א)       בסעיף קטן (א), במקום "שלושים שנה" יבוא "עשרים שנה";
            (ב)       בסעיף קטן (ב), במקום "עשרים שנה" יבוא "עשר שנים";
(2)       בסעיף 32 –
            (א)       בסעיף קטן (א), במקום "שמינית" יבוא "חמישית";
(ב)       אחרי סעיף קטן (א1) יבוא:
"(א2)    על אף הוראות סעיף קטן (א), התמלוג בחמש השנים מיום תחילת ההפקה יעמוד על עשירית מכמות הנפט האמורה בסעיף הקטן האמור.";
(3)       בסעיף 33, אחרי סעיף קטן (ב) יבוא:
"(ג)       בלי לגרוע מהוראות סעיף קטן (א), שר האוצר, בהתייעצות עם שר התשתיות הלאומיות, רשאי לקבוע בצו את מחירו המירבי של נפט הנמכר לצרכנים בישראל על ידי בעל-חזקה המספק יותר ממחצית תצרוכת הנפט השנתית בישראל.";
(4)       סעיפים 46 עד 46ו – בטלים.
תיקון פקודת המכרות
13. בפקודת המכרות, בחלק ג' לתוספת השלישית –
  1. בפרט (א)(1), במקום "מחמישה" יבוא "מעשרים";
  2. בפרט (א)(2), במקום "שני" יבוא "עשרים", ואחריו יבוא:
  3. אחרי פרט (א)(2) יבוא:
"(3)            בלי לגרוע מהוראות פרטים (1) ו-(2), בחמש השנים מיום תחילת ההפקה יעמוד גובה התמלוג על עשרה אחוזים למאה בעבור מחצבים יקרים ומחצבים שאינם יקרים."
תיקון פקודת מס הכנסה
14. בפקודת מס הכנסה
(1)       בסעיף 32, אחרי פסקה 16 יבוא:
            "(17)    חיפוש נפט והפקת נפט כהגדרתם בחוק הנפט, התשי"ב–1952.";
(2)       בסעיף 126–
(א)       בכותרת השוליים, בסופה יבוא "ומס רווחי – על מהפקת משאבי טבע";
(ב)       אחרי סעיף קטן (ו) יבוא:
            "(ז)       בלי לגרוע מהוראות סעיף קטן (א), על הכנסתו החייבת של חבר-בני-אדם בעל זכויות לפי חוק הנפט, התשי"ב–1952, ועל הכנסתו החייבת של חבר-בני-אדם בעל תעודת היתר לחיפוש או לחקירה, בעל רשיון לחיפוש, בעל תעודת תגלית או זכות כרייה לפי פקודת המכרות, יוטל מס שייקרא "מס רווחי-על מהפקת משאבי טבע" בשיעור של 60%.
(ח)       בחישוב המס החל על פי סעיף קטן (ז), יינתן זיכוי בגובה מס החברות שבו חויב חבר בני האדם כאמור בסעיף קטן (א)."
תחולה
15. הוראות חוק זה יחולו על משאבי טבע מתכלים שיופקו מיום התחילה ואילך.
 
דברי הסבר
"המחלה ההולנדית" היא מונח המתאר תהליכים כלכליים שליליים במדינות בהן נתגלו בתקופת זמן קצרה כמויות גדולות של אוצרות טבע. כפי שניתן ללמוד מהתנהגותה של כלכלת הולנד בשנות ה–1960, וממדינות נוספות, ההכנסות הגבוהות מהפקת אוצרות הטבע הביאו לייסוף חד של המטבע המקומי, לפגיעה עמוקה בייצוא ובמגזר התעשייתי, לאינפלציה ולעלייה באבטלה. גילוי מאגרי הגז הטבעי הגדולים מול חופי ישראל מעורר חשש כי "המחלה ההולנדית" תפגע גם במשק הישראלי.
יחד עם זאת, הצליחו מדינות אחרות להתמודד בהצלחה עם תופעות אלו, באמצעות ניהול מושכל של משאביהן. לדוגמה, ממשלת נורבגיה בחרה להשקיע את הכנסותיה מהפקת נפט וגז טבעי בקרן פנסיה לאומית (לשעבר קרן הנפט), המנהלת את נכסיה מחוץ לגבולות המדינה. בזכות מדיניות זו - עליה ממליצה גם קרן המטבע הבינ"ל (IMF) - נהנים אזרחי נורבגיה מרווחה כלכלית, והמדינה נמצאת במקום הראשון במדד הפיתוח האנושי (HDI).
לאור ההתפתחויות האחרונות בתחום הגילוי וההפקה של אוצרות טבע בישראל, באה הצעת חוק זו להסדיר את ניהול הכנסות המדינה המתקבלות מתמלוגים, מיסים ואגרות על הפקתם של משאבים מתכלים לטובת אזרחיה והדורות הבאים, באמצעות הפקדתם בקרן השקעות לאומית אשר תוקם לשם כך. הצעת החוק קובעת כי כספי הקרן ינוהלו על ידי בנק ישראל וישמשו להשקעות ארוכות טווח. עבודת הקרן תפוקח על ידי ועדה בראשות שר האוצר, ויהיו חברים בה נציגי משרדי ממשלה שונים ונגיד בנק ישראל.
הקרן תהיה רשאית להעביר מדי שנה חלק מהכנסותיה לטובת תקציב המדינה, בהיקף שלא יעלה על שיעור ההחזר השנתי החזוי ארוך הטווח של השקעותיה, במטרה לשמש ככלי פיסקאלי ולתמוך בתקציב המדינה על מנת לאפשר השקעה בפיתוח תשתיות דוגמת חינוך, בריאות ורווחה. מדי שנה תפרסם הקרן דין וחשבון מפורט על פעילותה, אשר יוגש לנשיא המדינה ויפורסם לציבור באמצעות האינטרנט.
בנוסף, מבקשת הצעת החוק לתקן את יחס חלוקת ההכנסות המתקבלות מהפקת אוצרות הטבע של ישראל, בין המדינה לבין בעלי רשיונות ההפקה. על פי המצב הקיים, אשר נקבע לפני למעלה משישה עשורים, נהנית מדינת ישראל מחלק קטן בלבד מההכנסות, בשיעור של כ-25% לכל היותר. ממחקר שערך מרכז המחקר והמידע של הכנסת עולה כי שיעור ההכנסות זה מאוצרות טבע הוא מהנמוכים בעולם.
הכנסות המדינה מאוצרות הטבע שלה כוללות תמלוגים, מסים ואגרות שונות. גובה התמלוגים מההכנסות על הפקת נפט וגז טבעי בישראל נקבע בחוק הנפט (1952) ועומד מאז על 12.5% (אפקטיבית כ-10%), ואילו גובה התמלוגים על הפקת מחצבים ומתכות נקבע בפקודת המכרות (1925) ובחוק זיכיון ים המלח (1961), ועומד על 3%-5%. בעלי רשיון להפקת אוצרות טבע משלמים מס חברות או מס שולי ליחידים כאמור בפקודת מס ההכנסה, אך נהנים מהטבות מס שונות.
מאחר שהפקת משאבי טבע היא פעולה מורכבת הדורשת ידע מקצועי והשקעה כספית ניכרת, ביקשה המדינה להעניק תמריצים כלכליים לחברות העוסקות בחיפוש והפקה של אוצרות טבע, על מנת לעודד אותן לפתח ענף זה בישראל. התפתחויות טכנולוגיות שונות משפרות כיום בצורה משמעותית את הסיכוי לאתר אוצרות טבע ולהפיקם, וחברות מסחריות רבות החלו לפעול בתחום זה בשנים האחרונות. לפיכך, אין נדרשים עוד תמריצים והטבות מס מטעם המדינה לחברות אלו.
יחד עם זאת, על אף התמריצים הנדיבים שניתנו, נותרה המדינה במהלך השנים הגורם העיקרי שעסק בחיפוש והפקת אוצרות טבע באמצעות חברות ממשלתיות, ולפיכך נהנתה מהכנסותיהן - כבעלים. בשל מדיניות ההפרטה של חברות המחצבים והנפט הלאומיות, אין המדינה נהנית עוד מהכנסות אלו, ויש לעדכן בהתאם את מדיניות המיסוי והתמלוגים.
ואמנם, החלטת הממשלה מספר 2187 מיום 16/8/2000 והחלטה מספר 2377 מיום 30/7/2002, קובעות כי המס על הפקת נפט וגז טבעי יועלה בשיעור ניכר. כמו כן, קובעות החלטות הממשלה כי תבוטלנה הטבות המס לחברות בתחום זה. הצעת חוק ברוח זו הוגשה לכנסת במסגרת הצעת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2003), התשס"ג–2002.
מטרתם של חוק הנפט ופקודת המכרות היא להסדיר את ניצולם היעיל של אוצרות הטבע של מדינת ישראל - השייכים לאזרחיה - לטובת הכלכלה הלאומית. חוק זה בא להבטיח כי עם גילויים של אוצרות טבע בהיקף כה ניכר מטרות אלו אכן תוגשמנה, ועיקר התמורה המתקבלת מהפקת אוצרות הטבע תועבר לידי המדינה, שהיא בעלת המשאב. זאת, באמצעות עדכון ושכלול מדיניות המיסוי הנהוגה כיום בשלושה רבדים (תמלוגים, מס על הכנסה ומס על רווחי-על), כמקובל בעולם.
תמלוגים משמשים כרובד המיסוי הראשון והיעיל ביותר המצוי בידי המדינה לאוצרות הטבע שלה והפשוט ביותר ליישום ולחישוב מבחינה פיסקאלית. תמלוגים מבטיחים תזרים שוטף של תשלומים כבר בשלבי ההפקה הראשונים או לחילופין, קבלתם בעין. גובה התמלוגים במדינות השונות נקבע בהתאם ליחס בין עושר המשאב, שוויו, מידת התחרות ותנאי השוק, עלות הפקתו ועוד.
אוצרות הטבע בישראל הם משאבים שהביקוש להם קשיח ואף גובר, ומופקים הלכה למעשה בידי חברות שהן מונופולים בתחומן. לפיכך, קובעת הצעת החוק כי שיעור התמלוגים על אוצרות טבע המופקים בישראל יעמוד על  20%. יחד עם זאת, על מנת לאפשר למפיק להחזיר את השקעתו בתוך פרק זמן קצר ולעודד את פיתוחם המהיר של מקורות ההפקה, יעמוד שיעור התמלוגים בחמש השנים הראשונות מיום תחילת ההפקה על 10% בלבד.
בנוסף, קובעת הצעת החוק כי יוטל רובד מס נוסף שהוא מס "רווחי-על מהפקת משאבי טבע" (resource super profits tax  או resource tent tax) על הכנסות מהפקת אוצרות טבע בשיעור של 60%, שהוא הגבול העליון שקבעה הצעת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2003), התשס"ג-2002, ולפיה שר האוצר רשאי לקבוע בתקנות אגרות, היטלים, מסים ותמלוגים בשיעור אחר מהקבוע בחוק הנפט, כל עוד השיעור לא יפחת מ-10% מן ההכנסה החייבת בשל הפקת נפט, ולא יעלה על 60% מן ההכנסה, והוא יותר בניכוי ממס החברות שמשלמים בעלי הזכויות. מס רווחי-על נהוג במדינות שונות, בהן בריטניה (על הכנסות מנפט וגז טבעי) ונדון באוסטרליה (על הכנסות חברות כרייה) ונועד לאפשר לחברה המפיקה רווח סביר על השקעותיה.
כן קובעת הצעת החוק כי תבוטלנה הטבות המס והקלות אחרות המוענקות כיום לחברות העוסקות בתחום הפקת אוצרות טבע.
יש לציין כי מדינות נוספות בעולם, בהן ארה"ב ואוסטרליה, בוחנות לאחרונה אף הן את העלאת שיעור המיסוי על אוצרות הטבע המופקים בתחומן.
כן קובעת הצעת החוק כי מחירו של נפט או גז טבעי המופק בישראל על ידי בעלי-חזקות המחזיקים שדות נפט או גז המספקים יותר ממחצית תצרוכת הנפט או הגז השנתית של ישראל, בעבור צרכנים העושים בו שימוש בתחומי המדינה יהיה נתון לפיקוח שר האוצר. זאת, על מנת למנוע מספק המפיק  חלק עיקרי מתצרוכת הנפט אט הגז שבבעלותם של אזרחי ישראל להעלות באופן בלתי סביר את מחירו בעת שהוא מוכר להם גז זה בחזרה.
 
 
---------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
ג' בחשוון התשע"א – 11.10.10